Gríðarleg áhætta fylgir markmiðum og verkefnum samgöngusáttmálans eins og hann liggur fyrir í núverandi mynd.
Svana Helen Björnsdóttir
Eftir að hafa rýnt þau gögn sem aðgengileg eru um samgöngusáttmála höfuðborgarsvæðisins tel ég mér skylt að benda á nokkra alvarlega ágalla sáttmálans; ágalla sem mikilvægt er að lagfæra áður en lengra er haldið.
Þau sem helst mæla fyrir sáttmálanum segja að hann sé aðeins viljayfirlýsing um að fara í samgöngubætur á næstu árum og áratugum. Því sé sjálfsagt að bæjar- og borgarfulltrúar sveitarfélaganna sem aðild eiga að sáttmálanum samþykki hann. Lítið er gert úr fjárhagslegri skuldbindingu sveitarfélaganna næstu ár og áratugi, en helsti tekjustofn þeirra er jú útsvarstekjur íbúa og fasteignagjöld. Hið rétta er að sáttmálinn er bindandi og fyrirvarar engir.
Látið er að því liggja að ef sveitarfélögin samþykki ekki sáttmálann geti það haft afdrifaríkar afleiðingar. Undir liggur hótun um að viðkomandi sveitarfélag verði gert brottrækt úr samstarfi um Strætó bs og e.t.v. fleiri samstarfsverkefnum sveitarfélaganna á höfuðborgarsvæðinu (SSH). Sveitarfélögin sem hér um ræðir eru (í stærðarröð): Reykjavíkurborg, Kópavogur, Hafnarfjörður, Garðabær, Mosfellsbær og Seltjarnarnes.
Það er óþægilegt að vera sett í þá stöðu, sem bæjarfulltrúi á Seltjarnarnesi, að fá upplýsingar um samgöngusáttmálann nokkrum klukkustundum áður en hann er undirritaður. Sú skýringin var gefin að hér væri um svo mikið trúnaðarmál að ræða að kjörnum fulltrúum sveitarfélaganna væri vart treystandi til að fara með slík trúnaðargögn á viðkvæmum tímapunkti, þ.e. fyrir undirritun. Bæjarstjóri Seltjarnarness undirritaði sáttmálann 21. ágúst sl. ásamt forsvarsmönnum annarra sveitarfélaga og fulltrúum ríkisstjórnar Íslands. Sáttmálinn var undirritaður með fyrirvara um samþykki bæjarstjórnar; við þetta verklag er ég ekki sátt.
Ofangreint vinnulag er stórgallað. Eðlilegt hefði verið að þeir sem greiða þurfa atkvæði um samgöngusáttmálann fengju tækifæri til að rýna hann fyrir undirritun og koma á framfæri athugasemdum um ágalla. Þannig hefði verið hægt að gera breytingar án erfiðleika, þ.e. án þess að þeir aðilar sem helst tala fyrir sáttmálanum í núverandi mynd missi andlitið yfir augljósum ágöllum hans.
Ágallar samgöngusáttmálans eru m.a. þessir:
- Fyrst ber að geta þess að samgöngusáttmálinn er, út frá fræðum verkefnastjórnunar, ekki verkefni (e. project) heldur verkefnaáætlun (e. program). Í verkefnaáætluninni er listi af verkefnum sem ná yfir a.m.k. 16 ár, þ.e. til ársins 2040. Á þessu tímabili munu fara fram fernar sveitarstjórnarkosningar. Það skiptir öllu máli að verkefnaáætlunin byggi á vönduðu stjórnkerfi verkefnastjórnsýslu (e. project governance framework). Rannsóknir sem gerðar hafa verið á opinberum framkvæmdum hér á landi á síðari árum sýna fram á að við Íslendingar erum langt á eftir öðrum þjóðum þegar að kemur að verkefnastjórnsýslu. Þannig hafa nær allar opinberar stórframkvæmdir hér á landi farið umtalsvert fram úr kostnaðar- og tímaáætlunum. Nægir að nefna Hörpu, nýjan Landspítala og Vaðlaheiðargöng. Lítil viðleitni hefur verið í opinbera stjórnkerfinu, m.a. í fjármálaráðuneytinu, til að bæta úr þessu.
Upplýsingar um vandað stjórnkerfi verkefnastjórnsýslu til að stjórna verkefnaáætlun og einstökum verkefnum vantar í gögn um sáttmálann. Það virðist m.ö.o. ekki vera gert ráð fyrir faglegri verkefnastjórnsýslu í samgöngusáttmálanum.
- Á bls. 60 í greinargerð um sáttmálann er stuttur kafli (kafli 8.6) sem ber yfirskriftina „Óvissa: Áhættur og tækifæri“. Þar segir orðrétt: „Samkomulagið er til langs tíma og því ljóst að óvissa er til staðar um það hvernig mál munu þróast í þeim markmiðum sem unnið er að. Óvissan felst bæði í áhættuþáttum sem dregið geta úr árangri og í því hve vel tekst að virkja þau tækifæri sem fyrir hendi eru.“ Í kaflanum er blandað saman hugtökum sem vísindin gera skýran greinarmun á. Viðurkennt er að óvissa sé varðandi markmið samkomulagsins og sömuleiðis að til staðar séu áhættuþættir. Dýpra er ekki farið í greiningu á óvissu og áhættuþáttum, en þó er talið að Borgarlínu og veggjöldum, svokölluðum flýti- og umferðargjöldum, fylgi tækifæri.
Í gögnum samgöngusáttmálans er ekki að finna áhættugreiningu af neinu tagi varðandi verkefni sáttmálans, verkefnaáætlun hans, verkefnastjórnsýslu eða framkvæmd einstakra verkefna. Óvissa og áhætta eru viðurkennd en þó skortir greiningu á því í hverju óvissa felst og hverjir helstu áhættuþættir eru.
- Í lýsingu Vegagerðarinnar á verkefnum samgöngusáttmálans frá júní 2023 kemur fram sundurliðun verkefna og áætlaður heildarkostnaður við hvert verkefni. Þar kemur fram að samanlagður kostnaður verði samtals rúmir 274 ma.kr., miðað við að ráðist verði í Miklubrautargöng. Í gögnum Vegagerðarinnar kemur fram að hönnun er ekki hafin og óvissa í kostnaðarmati er mikil, m.a. eigi eftir að huga að uppkaupum á landi og gerð bráðabirgðavega. Vegagerðin hefur bent á að verk- og tímaáætlanir byggi á veikum grunni. Í uppfærðu skjali sáttmálans 2024 birtast verkefnin með öðrum hætti og lækkar kostnaður sumra verkefna en annarra hækkar. Heildarkostnaður hækkar í 311 ma.kr. Frávik eru ekki skýrð nánar.
Við samanburð á upplýsingum Vegagerðarinnar frá 2023 og gögnum samgöngusáttmálans kemur í ljós að forsendur, verk- og tímaáætlanir sáttmálans byggja á veikum grunni.
- Í undirritaðri framkvæmdaáætlun uppfærðs samgöngusáttmála er birt Excel-tafla sem inniheldur tölur um kostnað við framkvæmd einstakra verkefna til 2040. Þar er einnig birt áætlun um fjármögnun verkefna í svokallaðri fjárstreymisáætlun. Sú áætlun sýnir uppsafnað tap til ársins 2034 að fjárhæð rúmlega 43,3 ma.kr. Árið 2040 á hins vegar fjárhagsstaðan að vera orðin jákvæð um 1,5 ma.kr. Hér munar 45 ma.kr. sem áætlað er að komi sem jákvætt fjárstreymi á sex árum. Það er þó ekki ljóst hvaðan þessir fjármunir eiga að koma. Svo virðist sem þetta skýrist helst af veggjöldum á árabilinu 2035-2040. Þá er ótalin óvissa varðandi ágóða af sölu Keldnalands, sem ríkið ætlar að leggja inn sem fjármögnun verkefna eftir 2028. Hversu raunhæft getur þetta talist?
Fjármögnun verkefna samgöngusáttmálans er forsenda þess að sveitarfélög á höfuðborgarsvæðinu geti með góðri samvisku axlað fjárhagslega ábyrgð á sáttmálanum. Sveitarfélögin eru öll illa stödd fjárhagslega eftir að hafa tekið við fjölda verkefna frá ríkinu á síðustu áratugum án þess að tilsvarandi fjármagn hafi fylgt. Rekstur sveitarfélaganna, sem bera eiga þessa fjárhagslegu skuldbindingu, er þegar í járnum og munu þau varla ráða við þann aukakostnað sem hlýst af samgöngusáttmálanum, hvorki á framkvæmdatíma né síðar þegar rekstur kerfisins tekur við.
Fjölmargir áhættuþættir eru augljóslega fólgnir í framkvæmda- og fjárstreymisáætlun sáttmálans. Það eru áhættuþættir sem fyrst og fremst hvíla á sveitarfélögunum sem ætlað er að axla fjárhagslega ábyrgð á verkefnum hans.Mikil áhætta fylgir því að treysta á ríkið til að bjarga málum þegar ljóst verður að áætlanir standast ekki. Auk þess er 43 ma.kr. gat í fjárstreymisáætlun sem óvíst er hvernig gengur að stoppa í.
- Í uppfærðum samgöngusáttmála er gert ráð fyrir að Betri samgöngur ohf. fari fyrir verkefnum sáttmálans og fái heimildir til lántöku. Annars vegar verða það lán sem sveitarfélögin ábyrgjast til framkvæmda og hins vegar lán með ríkisábyrgð til að fjármagna nauðsynleg húsnæðis- og lóðakaup og niðurrif vegna framkvæmda við stofnvegi. Þar sem fjárhagur sveitarfélaganna allra er bágur er nokkuð ljóst að framkvæmdir verða að mestu fjármagnaðar með lántöku. Sú ábyrgð sem sveitarfélögin undirgangast í því efni er gríðarlega mikil og óvissan einnig mjög mikil. Auk þess virðist ekki vera gert ráð fyrir fjármagns- og vaxtakostnaði í kostnaðaráætlunum. Sveitarfélögin eru hér sett í mjög erfiða stöðu því gríðarleg fjárhagsleg áhætta fylgir því að undirrita sáttmálann.
Varhugavert er að trúa því að kostnaðar- og tímaáætlun samgöngusáttmálans standist. Láðst hefur að gera ráð fyrir lántökukostnaði og kostnaði við verktafir, sem gera þennan þátt enn erfiðari við að eiga. Ekki er gert ráð fyrir að framkvæmdafé sé notað til að greiða fjármagns- og lántökukostnað. Sveitarfélögin bera í raun ábyrgð á lántökunum.
Að þessu sögðu má ljóst vera að gríðarleg áhætta fylgir markmiðum og verkefnum samgöngusáttmálans eins og hann liggur fyrir í núverandi mynd. Það er hryggilegt að mörg ár hafi liðið án þess að unnið hafi verið að raunverulegum samgöngubótum og samgöngur á höfuðborgarsvæðinu hafa sífellt orðið torveldari. Það er freistandi að ganga í þann hóp sem fagnar væntum samgöngubótum og samþykkir umsvifalaust fallega framfarasýn en um leið er það ábyrgðarleysi að benda ekki á og vara við alvarlegum ágöllum samgöngusáttmálans.
Höfundur er PhD verkfræðingur, formaður Verkfræðingafélags Íslands, bæjarfulltrúi á Seltjarnarnesi og formaður skipulags- og umferðarnefndar Seltjarnarnesbæjar.
